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La faible contribution de la redevance minière au développement des communautés locales en République Démocratique du Congo

La redevance minière, destinée au développement des communautés locales, est en réalité mal partagée par l’État congolais, à leur détriment.


Instituée par la loi minière pour les intérêts des communautés environnant les projets miniers, la redevance minière n’apporte malheureusement aucune contribution à leur développement, comme voulu par le législateur. Fiscalité destinée, en principe, au développement des communautés locales, elle est en effet mal employée par l’État congolais, à leur détriment, malgré l’existence d’outils pour la mise en place d’une gestion transparente.

La redevance minière, une fiscalité destinée au développement des communautés locales

La redevance minière se présente comme une contrepartie payée, par les opérateurs miniers, aux différentes exonérations et autres avantages fiscaux que l’État leur a accordés(1, pp.20-21). Elle constitue ainsi « la seule taxe qui soit directement proportionnelle à l’activité, car calculée sur la base des quantités et de la qualité des produits exportés »(2, p. 95). Elle est versée au Trésor public qui se charge normalement de la distribuer selon la clé de répartition suivante : 60 % pour le gouvernement central, 25 % pour la province et 15 % pour la ville (ou le territoire). Les fonds amassés sont théoriquement affectés exclusivement à la réalisation des infrastructures de base d’intérêt communautaire, tel que prévu par la loi. Cependant, dans les faits, le partage des ressources financières perçues s’avère tout autre.

Une recette mal partagée par l’État

L’État congolais semble en effet s’accaparer l’essentiel des recettes résultant de cette disposition fiscale. En dépit de l’intense exploitation dont ils font l’objet, plusieurs villages demeurent ainsi sous-équipés. Deux raisons peuvent permettre de mettre en lumière les rouages de ce partage inéquitable : d’abord, l’ineffectivité de la rétrocession de la redevance minière perçue, et ensuite, l’inefficacité de sa gestion.

On observe en premier lieu que le gouvernement central s’accapare en effet une grande part de la recette. Le rapport établi par Synergie COSCCET-DEDQ sur la Cité de Sakania l’atteste clairement lorsqu’il indique que « selon la vérification faite auprès des autorités de la Cité, le gouvernement central ne rétrocède pas les 15 % de la redevance minière »(3, p. 29). La mise en oeuvre du retour de fonds vers la communauté se trouve donc handicapée par cet état de fait consternant. Il en résulte que l’objectif poursuivi n’est pas atteint, puisque les communautés restent sous-développées. C’est ce qu’a du reste fustigé l’association Ressources Naturelles pour le Développement, dans sa lettre ouverte du 7 avril 2014 adressée au Premier Ministre : « Malheureusement, nous constatons que dans plusieurs villages et entités de la province minière du Katanga où l’exploitation des minerais se réalise, il n’existe pas d’infrastructures de base comme les écoles et les centres de santé, les routes, etc., construites par l’État grâce à la quote-part que lui réserve la loi minière sur la Redevance Minière. Ces populations pour la plupart n’ont pas accès à l’eau potable, ni à l’électricité »(4, p. 13). L’organisme sans but lucratif s’insurge alors de la situation : « si la redevance minière pouvait être partagée conformément à l’esprit et à la lettre de l’article 175 de la Constitution, on aurait pu déjà, dix ans après l’entrée en vigueur du Code Minier, assister à un changement positif »(4, p. 13).

Si l’ineffectivité de la perception de la redevance minière coupe déjà à la source la plupart des fonds qui autrement pourraient bénéficier aux communautés locales, l’inefficacité de sa gestion lorsqu’il arrive qu’elle soit perçue vient encore amoindrir ses possibles retombées positives. En effet, par exemple, la loi ne prévoit tout simplement pas de mesures garantissant aux communautés locales le bénéfice de la recette que la redevance minière génère. Face à l’État, les instances locales ne disposent ainsi d’aucun moyen de recouvrement de la manne financière existante, la loi ne contraignant d’ailleurs pas l’État à s’y conformer(5).

La transparence, un objectif réaliste ?

Certes, il existe bien l’ITIE (Initiative pour la Transparence des Industries Extractives), qui recommande aux entreprises de publier ce qu’elles payent à l’État et à ce dernier de faire de même pour ce qu’il perçoit. Mais c’est une chose que de publier des opérations de perception et une autre que d’affecter réellement ces revenus aux projets qui devraient en bénéficier. D’ailleurs, d’après Bar, l’ITIE « gagnerait à s’inscrire dans un processus de contrôle et de validation de l’équité du « partage » des revenus de l’extraction des ressources […] en attestant enfin que les paiements et les recettes traduisent concrètement ces dispositions contractuelles »(6, p. 1). Mais l’ITIE relève du soft law, c’est-à-dire du droit dit « mou », considéré comme moins contraignant. Or, l’État étant souverain, il est, en principe, libre de la gestion des revenus qu’il perçoit. Profitant de ce « privilège », le gouvernement central congolais se complait à contourner une loi dont il est pourtant censé garantir l’application. Ainsi, même si l’instauration de la redevance minière constitue en soi une idée porteuse sur le plan du développement durable au Congo, elle se limite à séduire la population par l’adoption de bons textes qui, par ailleurs, ne sont pas appliqués. Pour que cette fiscalité à velléités développement durable atteigne effectivement ses objectifs, il y a lieu de soutenir l’idée d’une retenue à la source. Étant déjà de l’ordre de la taxe, donc non soumise à la règle de non-affectation, la redevance minière pourrait en effet bénéficier d’un tel mode de perception. Sa destination étant déjà précisée, il serait possible de l’affecter directement aux comptes des communautés locales bénéficiaires pour leur permettre de la gérer elles-mêmes.

Mais l’efficacité de cette mesure dépendra de la volonté de l’État de l’observer. On aura beau réformer les lois, tant que celles-ci ne seront pas respectées, ces réformes resteront lettre morte. C’est pourquoi la bonne gouvernance et la volonté politique demeurent, au-delà des prescriptions légales, les vraies clés de résolution de la situation. Car tout le problème du droit congolais ne réside pas tant dans la qualité des normes émises que dans le refus de les appliquer.


Références 

(1) Exposé des motifs de la Loi N° 007/2002 du 11 juillet 2002 portant code minier, 2002. Journal Officiel Spécial. République Démocratique du Congo [en
ligne]. http://leganet.cd/Legislation/Droit%20economique/Code%20Minier/cd-codeminier.pdf

(2) Sénat de la République Démocratique du Congo, 2009. Rapport de la Commission d’enquête sur le secteur minier. Kinshasa.

(3) Synergie COSCCET-DEDQ, 2016. Projet Frontier : une opportunité perdue pour la RDC. Étude et analyse des flux fiscaux et parafiscaux du projet Frontier. Rapport [en ligne]. http://congomines.org/system/attachments/assets/000/001/208/original/Rapport_d%27analyse_fiscale_du_projet_Frontier.pdf?1481727408 

(4) Ressources Naturelles pour le Développement, 2014. Lettre ouverte [en ligne]. www.lephareonline.net/lettre-ouverte-a-matata/ [consulté en avril 2017].

(5) Umpula, E. et Amisi, J.-C., 2012. Transparence des revenus miniers en RDC: cas de la province du Katanga. Rapport [en ligne]. ACIDH, Action Contre l’Impunité pour les Droits Humains. https://business-humanrights.org/sites/default/files/media/documents/company_responses/rapport-acidh-transparence-revenus-miniers-en-rdc-katanga-2-nov-2012.pdf

(6) Bar, P.G., 2012. Contribution à l’ITIE et à la gouvernance minière en Afrique [en ligne]. eiti.org/sites/default/.../Contribution_ITIE_gouvernance_miniere_Afrique.pdf [consulté en juillet 2017].