Quelques solutions juridiques innovantes pour renforcer le droit applicable aux changements climatiques

Un test climat permettrait donc de mettre en relation les projets à fort potentiel émetteur et les objectifs de réduction de GES afin d’autoriser seulement ceux qui ne compromettent pas l’atteinte des cibles climatiques.

 

L’État assume dès lors un rôle de facilitateur où les interventions étatiques du « haut » devraient permettre de produire des conditions qui favorisent l’émergence d’initiatives portées par la base.


À l’heure où l’urgence climatique est décriée de toutes parts, les gouvernements peinent à atteindre les objectifs climatiques qu’ils se fixent. Le but de cet article est d’offrir quelques solutions juridiques afin d’améliorer les lois et les politiques, en route vers la décarbonisation de l’économie.

Introduction

La lutte contre les changements climatiques représente une problématique complexe et transversale, entre autres en raison des incertitudes scientifiques, de la place du carbone dans nos économies modernes, de l’injustice géographique des changements climatiques et de l’importance d’agir maintenant pour des résultats d’atténuation qui n’apparaîtront qu’à long terme (1). Cette complexité se reflète dans l’incapacité des gouvernements à obtenir des réductions substantielles d’émission de gaz à effet de serre (« GES »), comme c’est le cas au Canada (2).

Afin de renverser cette tendance, le présent article propose quatre exemples de solutions juridiques répertoriées dans des juridictions étrangères. Au-delà des outils normalement mis de l’avant (tarification du carbone, règlements sectoriels sur l’efficacité énergétique, code du bâtiment), voici les approches juridiques innovantes qui seront discutées : les budgets carbone, le « test climat », les plans directeurs pour la transition énergétique et l’ajout d’une composante sociale et participative à l’approche réglementaire. Ces quelques suggestions ne sont certes pas exhaustives, alors que le Grantham Research Institute on Climate Change and the Environment (3) a répertorié plus de 1800 lois climatiques dans le monde.

1. Budget carbone

Une pratique courante est celle d’adopter des objectifs climatiques dans un horizon temporel lointain (2030 ou 2050). Sur ce point, les budgets carbone sont particulièrement intéressants puisqu’ils permettent de décliner les cibles climatiques dans une optique à court terme (souvent quinquennale). En prévoyant des objectifs à échéance régulière, l’écart entre ce qui est fait et ce qui devrait être fait sera beaucoup plus perceptible.

Le Royaume-Uni a intégré le recours aux budgets carbone dans une loi, la Climate Change Act 2008 (4). L’article 4 stipule que le Secrétaire d’État a le devoir de s’assurer que l’inventaire des émissions de GES pendant une période ne doit pas excéder le budget carbone prévu. Jusqu’à maintenant, cinq budgets carbone ont été adoptés couvrant la période 2008-2032. Si les trois premiers budgets semblent avoir été atteints, le Comittee on Climate Change, organisme indépendant créé par la loi de 2008, a déjà indiqué que le pays n’est pas en voie de respecter les quatrième et cinquième budgets (5).

La Catalogne a également adopté cet outil dans sa nouvelle législation en août 2017 sur les changements climatiques (6). Les budgets carbone y sont décrits comme des mécanismes de planification et de surveillance pour intégrer les objectifs de la loi dans les politiques sectorielles (article 7). Ils sont approuvés par le Parlement dix années avant la période concernée, en se basant sur les recommandations d’un comité d’experts.

Au Québec, dans le contexte du projet de loi 44 (Loi visant principalement la gouvernance efficace de la lutte contre les changements climatiques et à favoriser l’électrification), le Centre québécois du droit de l’environnement a proposé l’utilisation des budgets carbone dans son mémoire (7). Ce projet de loi est encore à l’étude en commission parlementaire et il sera intéressant de suivre les développements à ce niveau.

2. Test climat

Il y a lieu de s’inquiéter lorsque les gouvernements supportent des projets comportant de lourdes conséquences environnementales (ex. GNL Québec ou le « troisième lien ») ou lorsque ces derniers se portent acquéreurs d’infrastructures nécessaires au transport du pétrole lourd comme Trans Mountain. Afin de mieux cerner l’impact climatique de ces projets, il serait pertinent de considérer la quantité de GES émis à travers l’utilisation d’un « test climat » (8).

Ainsi, dans le cadre de la délivrance des autorisations environnementales, il faudrait exiger un examen des émissions de GES en amont et en aval (impacts cumulatifs) pour chaque projet susceptible d’avoir un bilan carbone trop lourd. La Commission européenne a d’ailleurs publié un document d’orientation sur l’intégration des préoccupations climatiques dans les études d’impact, où l’on insiste sur la prise en compte des émissions directes (attribuables à la construction ou aux opérations) et indirectes (en lien avec l’augmentation de la demande d’énergie) (9).

Un test climat permettrait donc de mettre en relation les projets à fort potentiel émetteur et les objectifs de réduction de GES afin d’autoriser seulement ceux qui ne compromettent pas l’atteinte des cibles climatiques. Les réformes récentes des évaluations environnementales au Canada (10) et au Québec (11) ont donné lieu à des débats sur la tenue d’un test climat, mais les avancées ne sont pas suffisantes, surtout en ce qui concerne les impacts cumulatifs (12).

3. Plan directeur pour la transition énergétique

Même si les gouvernements se dotent d’objectifs climatiques ambitieux, la plupart continuent à afficher une certaine ouverture afin de continuer l’exploitation des énergies fossiles. Afin de mieux intégrer la lutte contre les changements climatiques et les enjeux économiques, une idée prometteuse est celle d’élaborer un plan directeur pour la transition énergétique. Ce type de plan est nécessaire puisqu’il faut attaquer le problème à la source, en abordant de plein front la question de l’approvisionnement énergétique et de la consommation des énergies fossiles (13). L’adoption d’un plan directeur pour la transition énergétique devrait contenir certains éléments, dont les prévisions concernant la réduction annuelle et progressive des quantités d’hydrocarbures fossiles extraites et consommées, l’élimination des subventions aux énergies fossiles, en plus de définir précisément à quel moment on compte se tourner vers d’autres alternatives.

À ce niveau, les exemples inspirants des cas allemand et danois ont d’ailleurs permis de prouver qu’il est possible de soutenir une croissance économique tout en réduisant la quantité d’énergie que cela nécessite (14). En Allemagne, tous les secteurs de l’économie ont affiché des baisses d’émission de GES entre 1990 et 2014, alors qu’elles ont globalement diminué de 28% pendant cette période. Quant au Canada, sa consommation d’énergie est deux fois plus importante pour obtenir le même niveau de croissance.

Au Québec, la pandémie liée à la COVID-19 a reporté la publication du « plan pour une économie verte » du gouvernement en place. Il faudra donc attendre avant d’étudier si ce plan permettra d’amorcer la nécessaire transition énergétique, même si l’on semble plutôt vouloir « électrifier au maximum l’économie » (15). 

4. Ajouter une composante sociale à l’approche réglementaire

Il est également important de repenser le rôle de l’État dans la transition énergétique. Lors de la conception des plans climatiques, on réfléchit souvent en élaborant une réponse gouvernementale « à partir du haut » (16), en adoptant habituellement différents instruments : tarification du carbone (marché, taxe ou système hybride), subventions gouvernementales, politiques sectorielles visant l’efficacité énergétique (bâtiments, électroménagers, automobiles), etc. Sous forme de taxes environnementales ou de réglementations, l’objectif est d’intégrer le coût social du carbone dans la mécanique des prix et initier un changement de comportements et de technologies.

Il est toutefois nécessaire de complémenter cette approche, en se penchant sur les initiatives locales dans divers domaines (agroalimentaire, énergie, transport). Autrement dit, il faut complémenter les instruments dits « technocentristes » qui reposent sur l’innovation technologique en ajoutant une composante « sociocentriste » qui se focalise sur les communautés (17). Ce type de démarche a déjà été mis en branle en France (16), aux Pays-Bas, en Belgique (18) et ailleurs en Europe. Le système agroalimentaire de la Ville de Montréal a également été étudié sous cet angle (19).

L’idée est simple : il faut que l’État accompagne les acteurs de la transition qui émergent sur son territoire. L’État assume dès lors un rôle de facilitateur où les interventions étatiques du « haut » devraient permettre de produire des conditions qui favorisent l’émergence d’initiatives portées par la base. Les instruments traditionnels (lois, taxes, subventions) doivent donc être complémentés avec des outils innovants qui ciblent les réseaux d’innovation, les expérimentations et les acteurs locaux, afin de « mettre en réseau » les initiatives prometteuses pour favoriser leur émergence et leur diffusion.

Cela exige également des modes participatifs de gouvernance qui favorisent les interactions entre les différents niveaux d’action. Sur ce point, il est important de mentionner la convention citoyenne pour le climat en France, qui pourrait déboucher vers l’adoption d’un projet de loi qui reprend les propositions de ses 150 membres (20).

Conclusion

Si de nombreuses lois climatiques ont été adoptées à travers le monde, les émissions globales de GES continuent d’être à la hausse. Il y a donc lieu de promouvoir la mise en place de nouveaux outils juridiques afin d’obtenir des réductions d’émission et diminuer notre dépendance aux énergies fossiles. Les quelques exemples détaillés prouvent que le droit peut certainement contribuer à renforcer la lutte contre les changements climatiques, problématique qui demeure complexe et nécessairement interdisciplinaire.

RÉFÉRENCES

(1) Gelfand, J., 2017. Rapport de la commissaire à l’environnement et au développement durable du Canada – Automne 2017. Rapport 1 – Progrès vers la réduction des gaz à effet de serre, [en ligne]. www.oag-bvg.gc.ca/internet/Francais/parl_cesd_201710_01_f_42489.html [consulté le 30 juin 2020].

(2) Gemenne, F., 2015. Géopolitique du climat : négociations, stratégies, impacts, Paris: Armand Colin.

(3) Grantham Research Institute on Climate Change and the Environment, Climate Change Laws of the World, [en ligne]. climate-laws.org [consulté le 30 juin 2020].

(4) Climate Change Act 2008 [en ligne]. www.legislation.gov.uk/ukpga/2008/27/pdfs/ukpga_20080027_en.pdf [consulté le 30 juin 2020].

(5) Fankhauser, S., 2020. What are Britain’s carbon budgets? [en ligne]. www.lse.ac.uk/granthaminstitute/explainers/what-are-carbon-budgets-and-why-do-we-have-them/ [consulté le 21 août 2020].

(6) Parlament de Catalunya, Law 16/2017  of  1 August, on Climate Change, [en ligne].  canviclimatic.gencat.cat/web/.content/03_AMBITS/Llei_cc/docs/Climate-change-law_en.pdf [consulté le 30 juin 2020].

(7) Doré, A.-S. et Paul, G., 2020. Mémoire du Centre québécois du droit de l’environnement présenté à la Commission des transports et de l’environnement de l’Assemblée nationale [en ligne].  www.cqde.org/wp-content/uploads/2020/02/Memoire_CQDE_PL44.pdf [consulté le 30 juin 2020].

(8) Krolik, C. et Bach, R., 2018. L’émergence d’un « test climatique » en droit fédéral canadien : vers une meilleure prévention des dommages climatiques. Dans M. Torre-Schaub et al (dir.), Quel(s) droit(s) pour les changements climatiques?, Paris : Mare & Martin.

(9) Commission européenne, 2013.Guidance on Integrating Climate Change and Biodiversity into Environmental Impact Assessment [en ligne]. ec.europa.eu/environment/eia/pdf/EIA%20Guidance.pdf [consulté le 30 juin 2020].

(10) Loi sur l’évaluation d’impact, L.C. 2019, ch. 28 (le projet de loi C-69 a été sanctionné en juin 2019).

(11) Articles 18 à 20 et l’annexe I du Projet de règlement sur l’encadrement d’activités en fonction de leur impact sur l’environnement.

(12) De Lassus Saint-Geniès, G, 2017. La contribution du nouveau régime d’autorisation environnementale de la Loi sur la qualité de l’environnement à la lutte contre les changements climatiques : une première analyse. RJTUM 51.

(13) Aykut, S. C. et Dahan, A., 2014. Gouverner le climat ? 20 ans de négociations internationales, Paris : Presses de la Fondation nationale des sciences politiques.

(14) Lavallée, S., 2018. Les obligations internationales du Canada et la diversité provinciale des émissions de gaz à effet de serre : Un terreau fertile pour un contentieux judiciaire protéiforme [en ligne] cirl.ca/files/cirl/les-obligations-climatiques-internationale-du-canada.doc.pdf [consulté le 30 juin 2020].

(15) Gagnon, K., 2020. Le plan vert de Legault rate sa cible [en ligne]. La Presse. www.lapresse.ca/actualites/environnement/2020-06-18/le-plan-vert-de-legault-rate-sa-cible [consulté le 30 juin 2020].

(16) De Schutter, O., et al, 2016. Construire la transition par l’innovation locale : le cas de la Vallée de la Drôme. LPTransition 1.

(17) Audet, R., 2017. Le discours et l’action publique en environnement. Dans : A. Chaloux (dir.), L’action publique environnementale au Québec : Entre local et mondial, Montréal : Les Presses de l’Université de Montréal.

(18) Boulanger, P.-M., 2008. Une gouvernance du changement sociétal : le transition management. Revue nouvelle, 61-73.

(19) Audet, R. et al, 2015. La mise en marché alternative de l’alimentation à Montréal et la transition socio-écologique du système agro-alimentaire. Les cahiers de recherche OSE, 1.

(20) Pietralunga, C., 2020. Environnement : Emmanuel Macron propose deux référendums [en ligne]. Le Monde. www.lemonde.fr/politique/article/2020/06/29/environnement-macron-propose-deux-referendums_6044571_823448.html [consulté le 30 juin 2020].


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